为完善全球海洋治理体系注入更多积极因素

　　全球海洋治理是全球治理在海洋事务上的延伸，也是一国国内海洋治理在国际层面的拓展。全球海洋治理需要以国家的综合实力和对外政策作为支撑和指引，而国内海洋治理问题如果无法得到及时有效解决，亦会在地区乃至全球范围内产生溢出效应。

　　当前全球海洋治理已进入结构调整与秩序变革的新阶段，并呈现出主体多元化、目标多样化、分配制度化和博弈长期化的特点，各国围绕涉海规则制定的博弈对全球海洋治理格局的演进产生了根本性、全局性的影响。传统海洋力量在全球海洋治理领域所要谋取的利益和所应承担的责任之间的不对称性问题突出；新旧治理理念的碰撞加剧，主要国家着眼于利益的再分配展开了海洋治理秩序与规则之争；各国以多种手段强化主张管辖海域管控的态势愈发明显，在国际海底资源开发、公海保护区和海洋生物资源多样性等前沿领域的博弈日渐激烈。

　　同时还应当看到，全球海洋治理体系在权力与责任划分、规则供给和机制设计等方面的固有缺陷近年来有所突出，发展中国家在国际实践中将主张和诉求转化为制度性权利的路径仍不顺畅，现有国际规则制度在应对前沿海洋治理问题上还力不从心，全球海洋治理体系的民主性仍然发挥不充分。各国虽已围绕公海渔业资源保护、国家管辖范围外海域生物多样性养护、国际海底区域开发等开展机制化协商并取得了一些可视性成果，但构建涉海新兴领域制度体系的前景仍难称明朗，时间表与路线图犹未清晰。虽然国际社会各领域的海洋治理机制层出不穷，今年“同一个海洋”峰会、“我们的海洋”第七次大会和第二次联合国海洋大会也相继召开，但同时也反映出全球海洋治理体系的碎片化问题，涉海国际组织和机构相互之间协调不足，存在职能重叠甚至相互竞争。

　　尽管各沿海国已普遍认识到只有开放合作才能有效解决上述种种缺陷和挑战，但在全球经济复苏乏力、冷战思维沉渣泛起、集团政治有所抬头的背景下，部分传统海洋强国在参与全球海洋治理过程中展现大国担当、承担国际责任的意愿在减弱，这为全球海洋治理体系变革与改善带来了更多的不确定性。除此之外，以美国为代表的传统海洋力量还加大了对涉海热点议题和热点地区的介入力度，其中以南海问题最为典型。在法理和舆论上，美国频繁炒作南海仲裁案裁决是“适用于南海的国际法”；在外交和地缘政治上，美国借“印太战略”拉帮结派、鼓吹集团对抗，使东盟国家不断面临“选边站”的窘境；在地区安全上，美国近年来在西太平洋地区的军事活动力度不断提升，对地区安全形势的负面影响持续显现。

　　中国是海陆兼备的海洋大国，海洋软硬实力在过去几十年取得了长足进步，逐步建立并日臻完善的涉海法律体系也为中国参与全球海洋治理提供了基本保障。党的十八大作出建设“海洋强国”的重大部署，党的十九大对全球治理的中国方案作出系统阐释。加快建设“海洋强国”与积极参与全球治理这两大任务成为国内与国际两个大局在涉海领域的具体体现，为中国深度参与全球海洋治理提供了强大的内生动力。新形势下，中国提出的“21世纪海上丝绸之路”倡议和“共商、共建、共享”的全球治理观兼顾国际社会多层次、多样化的海洋利益诉求，“命运共同体”理念在海洋环境保护、公海渔业资源和海洋生物资源养护与可持续利用、国际海底区域开发、极地治理等海洋治理前沿领域同样具有天然的可融入性和指导性，从根本上契合全球海洋治理的内在要求。

　　当前全球海洋治理格局总体上仍呈“西强东弱”的态势。中国要在全球海洋治理格局的调整中由“跟跑者”变为“领跑者”，进一步发挥推动国际海洋秩序发展与完善的积极作用，仍然需要在提升涉海软实力水平上持之以恒、久久为功。具体而言，一是进一步完善顶层制度设计，健全国内涉海立法体系，并与推动完善国际海洋法治有机结合，发挥法治引领作用。二是在战略性的问题和关键议题上，逐步强化以议题设置、规则创设、话语引领为主要表现形式的核心治理能力。三是以区域海洋治理为切入点，坚持开放共赢的海洋多边主义，提供更多的涉海国际公共产品与服务，不断深化与周边海洋国家的利益融合。此外，还可以对非政府实体和民间机构在“二轨”层面参与国际海洋治理的定位、目标和路径进行系统规划和设计，使其成为中国在全球海洋治理体系中发挥更大作用的“助推器”。

　　（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员丁铎）